新的時代背景與發展趨勢向降低政府行政成本提出了更高要求，亟待提升政府運行保障的整體效率，這既有益于推進節約型機關建設、落實黨政機關過緊日子要求，也對刀口向內的政府治理改革有著重要的推動作用。就如何降低政府行政成本這一問題，有學者指出推進政府運行保障的集中統一管理不失為一條可行路徑，這也成為近年來機關事務管理不斷推行的實踐改革。

公物倉是對政府閑置、超標、低效運轉、可修復性使用等資產進行統一管理和處置的平臺，它通過對資產的統一管理、調劑配置和修復利用，可以實現資源的經濟節約、充分利用和集中共享，有效降低政府運行保障的整體成本，也因此被視為實現政府運行保障集中統一的有效路徑。需要進一步闡釋的是：政府公物倉如何促進政府行政成本減少？其運行邏輯如何契合政府運行保障集中統一管理的要求？本文立足政府公物倉建設的實踐進程，探尋公物倉建設與政府運行保障集中統一之間的內在邏輯，試圖為降低政府行政成本、提升運行保障效率提供參考。

我國政府公物倉的建設進程與實踐創新

我國政府公物倉是深圳市在1996年率先開創的一種國有資產管理模式，引領了建設潮流。從深圳市最初提出政府公物倉至今，其發展歷程可以分為如下階段：

起步與探索階段。這一階段以1996年底深圳市財政部門組建政府罰沒物資公物倉為起點。1998年5月修正的《深圳經濟特區財產拍賣條例》中提到了公物倉建設，“公物倉”一詞首次出現在地方性法規中。2000年7月珠海市頒布《珠海市政府公物倉管理辦法》，2003年7月吉林省出臺《吉林省財政公物倉管理暫行辦法》，均對政府公物倉的內涵和管理范圍作了規范。但這一階段，專門針對公物倉建設的文件較少，管理制度安排也相對籠統。

地方創新與規范化建設階段。這一階段自2005年至2014年，公物倉在實踐探索中逐步規范成型。2005年無錫市出臺《無錫市財政公物倉管理暫行辦法》，將政府公物倉的管理范圍擴大至“罰沒資產；凡使用財政性專項資金一次性安排的大型會議、展覽、典禮、突擊性工作等所添置的公物；被撤銷的單位、政府臨時性機構撤銷后的所有資產；合并單位的多余資產；行政事業單位閑置的固定資產”等5項內容，極大拓展了政府公物倉的外延。2009年石家莊市出臺的《石家莊黨政機關公物倉管理暫行辦法》中對政府公物倉的具體管理流程作出安排，政府公物倉管理趨向規范化。隨后，廣東、河南、江蘇等省級政府或職能部門以及青島、成都、西安、濟南等20多個地級市相繼出臺政府公物倉建設的相關或專門文件（見表1），公物倉進入全國范圍內的規范化建設階段。

表1 2005年至2014年政府公物倉建設專門政策文件一覽表

信息化建設階段。這一階段自2015年至2019年。2015年1月徐州市印發《徐州市市級政府公物倉管理規程》，其中明確規定由市政府公物倉建立資產信息平臺，將其納入行政事業單位資產管理系統，公物倉進入信息化建設階段。這既是對《行政事業單位國有資產管理信息系統管理規程》的現實回應，也為政府公物倉的信息化發展提供了新的契機。2017年成都市出臺《成都市市級機關政府公物倉互聯網+管理系統創新實施方案》，成都市機關事務管理局據此建成了“互聯網+虛擬政府公物倉管理系統”，邁出了虛擬政府公物倉建設的第一步。“虛擬公物倉”利用網上庫房和線上租賃平臺，共享公共資產，解決了公物倉閑置資產浪費的問題。

推廣與提升階段。2020年5月國管局印發《關于開展中央行政事業單位政府公物倉試點工作的通知》，依托公物倉信息平臺、國管局資產管理信息系統和第三方倉儲管理系統，在中央行政事業單位內分級建立公物倉和公物倉資產調劑機制，這是自上而下推動公物倉建設的開始，政府公物倉發展按下加速鍵。各級地方政府紛紛出臺相關政策文件響應中央要求，2020年6月至2021年4月就出臺了17份政策文件，公物倉建設得到廣泛推廣和有效提升。

從管理的角度看，政府公物倉主要涉及由誰管、管什么以及怎么管3個基本問題，其重點在于資產入倉、保有和出倉3個關鍵環節。

從管理模式上看，有的是成立單獨事業單位，專門負責公物倉的管理；有的是由主管部門原有機構進行管理，類似一個機構、兩塊牌子的制度設計；還有的采用市場化運作模式，以公開招標的方式委托第三方倉儲公司進行管理。

從業務流程上看，“怎么管”涉及資產從入倉、保有到出倉（處置）全周期的統一規范與集約管理。石家莊市在資產入倉時需要填寫“移交入庫清單”，對資產的金額、數量、調配日期、借用期限以及負責人簽名進行登記；合肥市依托“正式卡片+虛擬卡片”制度對資產性質進行分類；焦作市要求提交資產的相關憑證、資料（保修卡、購貨合同、發票、記賬憑證復印件等）。保有環節最為重要的是如何倉儲以及維修，江蘇省采取“省級機關集中倉—單位內部公物倉”的分布式存儲方式對資產進行儲存；對于尚有使用價值需要進行維修的資產，采用專項資金的方式由公物倉或公物倉和原單位共同向財政部門提出申請，并記錄維修時間、資金、原因等。出倉的方式在實踐中趨向多元化，包括內部調劑、捐贈、出借、出售、拍賣等。2006年無錫市借助公物倉將一批因更新而閑置的電腦調劑給社區活動中心；成都市的虛擬公物倉將租賃和出借方式拓展至社會第三方資源，若使用單位申請的物資倉內無法供給則通過虛擬公物倉進行市場租賃。

此外，針對政府公物倉后期發展過程中資產來源單一、流轉率偏低等瓶頸問題，濰坊市以資產回收管理機制為主線，建立“臨時性機構購置資產追蹤回收——閑置資產篩選回收——出借資產定期回收”的管理機制，促進政府公物倉的良性可持續發展。杭州市則將公物倉系統與浙政釘平臺連接，嵌入到數字政府建設之中。結合各地的實踐，梳理公物倉運行的流程和規范（如圖1）。

圖1 政府公物倉管理流程與規范

整體上看，歷經20余年的發展與完善，政府公物倉特別是虛擬公物倉的出現與應用，基本實現了政府運行保障3個方面的轉變：

由物資保障向服務保障轉變。建立公物倉最初是服務于規范罰沒物資的管理，如今則強調以政府+社會“1+ N”新模式為大型政務活動、新增機構和臨時機構等提供保障服務，提升政府運行保障的整體服務效能。

由整合向共享轉變。政府公物倉通過對部分國有資產的集中以及統一調配和處置，實現資產要素在政府內部市場的流轉，逐漸依托信息化平臺和數字技術，以標準化、規范化的原則和開放、共享的理念，在政府內部以及市場主體間建立相互信任的有效互動與共享。

局部監管向全面監管轉變。信息技術的介入改變了原有單一的信息公開方式，推動構建行政部門有效監管、使用部門充分控制、市場主體精準供給的標準化監管體系，優化資源配置。

政府公物倉運行的集中統一管理邏輯探析

公物倉是政府運行保障集中統一管理理念的實踐落地，涉及組織、職能和流程方面的體制機制變革，是組織方式、內部市場交易方式與技術的有機組合。

就政府運行保障而言，集中統一管理關鍵在于機構設置、職能配置以及流程設計的集中與統一。機構設置的集中統一有著橫向維度的集中與縱向維度的統一兩方面指向：橫向維度的集中既可以是打破物理空間的隔離，通過精簡或合并分散的機構，在同一層級成立唯一且獨立的機關事務管理機構，負責這一層級所有黨政機關運行保障的供給；也可以是基于集中理念的整合與協同，通過指定某一部門作為主管部門或是以領導小組的方式，實現不同機構在關聯事務供給上的集中?？v向維度的統一則是要求不同層級的機關事務管理部門具有統一的“名稱、性質、職能、規格、隸屬關系”，從而保證在系統內相關政策法規執行的力度與成效。

職能配置的集中統一，是在規范梳理基礎上進行相關職能的再配置，將所有與政府運行保障相關的職能集中到同一部門，廣度上實現運行保障客體由行政事業單位向黨政機關乃至國有企業的橫向拓寬，深度上以細化與補充的方式達成原有職能的縱向延伸，實現政務與事務的分離，促進發揮集約效應。

流程設計的集中統一則是在統一的規劃、制度、標準下對資源從采購、保有、調配到處置全周期流程的優化。單一部門主體可以突破政府系統內部不同層級、不同場域的限制，通過清晰明確的流程獲得優質高效的運行保障服務，這是對內部運行保障整體機制的變革。

機構、職能和流程的集中統一是整體層面的制度設計和職能重組，集中統一方式則關系具體操作層面的實際成效。大數據、物聯網、人工智能等新一代信息技術的嵌入拓展了政府運行保障的集中統一方式，催化形成了主體上、彼此交往關系上和技術上的多維度路徑，不同路徑的選擇和戰略組合能夠為推進政府運行保障集中統一管理提供有益助力。

組織主體維度的集中統一方式，體現著政府運行保障權力結構的再設計。以物理空間范圍為依據，一般可以分為基于整合理念下突破部門物理空間隔離的集中統一方式、基于協同理念下協調調度的集中統一方式兩種形式。又可以表現為若干種類型：獨立專門機構的集中統一方式；“一個機構、多塊牌子”的集中統一方式；委員會的集中統一方式；領導小組的集中統一方式。這些都是通過組織變革實現主體的統一。

彼此交往關系維度的集中統一方式，即內部市場交易的集中統一，體現著政府運行保障對節儉和集約的追求。在同一空間場域之內，橫向不同職能部門和縱向不同層級部門之間對設備、場地等資源的需求與保有量不盡相同，可以通過構建政府內部的交易市場，實現內部閑置或冗余資源的有效配置與利用。

技術維度的集中統一方式，體現著政府運行保障中技術要素的嵌入和數字化建設。新一代科技革命方興未艾，信息技術已融入至政府治理的所有職能、環節與流程，驅動著政府供給能力的深度提升。技術維度是隨著技術發展形成的一種集中統一新方式，是組織主體維度和內部市場交易維度的有效補充。

公物倉的這些運行方式體現了政府運行保障中的集中統一要求。政府運行保障工作面向整個組織系統的所有部門和單位，囊括諸多細致、繁雜的具體事務，整體的集中統一必然有賴于各具體層面的匯聚與支撐。政府公物倉作為實踐層面的制度探索，具體體現了政府運行保障集中統一的邏輯（如圖2）。

圖2 公物倉推進政府運行保障集中統一的內在邏輯

推進政府運行保障集中統一管理，既需要從整體到具體的向內建構，又需要從具體到整體的向外突破。政府公物倉的建設與發展，是推進政府運行保障集中統一管理由內向外突破的有益嘗試與探索，能夠為降低政府行政成本，提高政府運行保障效能提供諸多助力。

公物倉建設彰顯政府運行保障的集中統一理念。韋伯式的橫向分工與縱向分級為現代社會提供一項有效的組織結構，卻也將政府內部組織固化在職能隔離之中，無形中造成國有資產管理的部門分割與封閉運行。具體表現為面對某一資產的使用需求，各部門傾向于自行解決，而非考慮跨越部門邊界的協調共享，造成國有資產的低效運轉和浪費。同時，在自利傾向和部門主義文化驅使下，有些部門希望保持“自給自足”的資產供給模式，依據自身偏好決定資產的采購單位、數量和質量等，而有些部門則希望能夠集中統一供給，以緩解部門內部資產短缺的難題，更加劇了集中統一管理的理念斷層。

政府公物倉建設伊始，就希望通過對各類資產的統一保有、調配和處置，促進國有資產在政府內部的流轉，平衡各部門之間資產配置苦樂不均的情況。公物倉經過20余年的建設與發展，正逐漸消解根植于政府內部對于資產管理的部門主義傾向，塑造開放、整合、協同、共享的集中統一理念，這正是政府運行保障集中統一管理所追求的基礎與根本。

公物倉建設契合政府運行保障的集中統一體制機制。政府運行保障集中統一管理的關鍵是實現機構設置、職能配置以及流程設計的集中與統一，實現保障、管理、服務的統一供給。

在機構方面，隨著公物倉的發展完善，逐漸摒棄了由主管部門指定某一原有機構進行管理以及市場化的運作模式，趨向于由專門成立的機構負責運行和管理。在職能方面，政府公物倉已經實現了對原有各個部門資產管理職能的剝離，將所有罰沒、閑置、可循環等資產進行集中統一管理。在制度方面，地方各級政府相繼出臺專門文件，中央也在開展試點工作，推動政府公物倉體系走向完善與健全；在標準方面，采用標準形式對資產入倉、保有到處置各個環節的流轉流程進行固化和優化，公物倉運行基本走上標準化。公物倉建設的時間尚短，依然存在諸多問題，但其作為政府內部資產管理層面集中統一管理的縮影，可以“以點帶面”推動政府運行保障工作集中統一管理的整體進程。

公物倉建設體現多種集中統一方式的有機組合。從具體操作層面上看，集中統一管理依賴于各種集中統一方式的路徑組合與戰略規劃，組織方式、內部市場交易方式、技術之間互為補充、相互促進。

公物倉管理體制的幾種設計是組織方式的應用，成立單獨事業單位體現的是獨立專門機構的集中統一方式；由主管部門原有的機構進行管理則符合“一個機構、多塊牌子”的集中統一方式。公物倉將罰沒、閑置、可循環等資產以劃撥、借用或租賃的方式實現其在政府內部不同部門之間的流轉，這是內部市場交易集中統一方式的表現。公物倉的信息化建設，特別是虛擬公物倉的探索創新，通過平臺搭建、數據整合和資源共享，提升政府公物倉的數字化水平，則是技術的深度嵌入，也為組織方式和內部市場交易方式的應用提供保障。

不僅是國有資產的管理，政府運行保障所涵蓋的辦公用房和公務用車調度、物業服務供給等業務，均涉及到組織、內部流轉等問題，都可以借助大數據、物聯網等信息技術實現平臺管理與運行。以公物倉對國有資產的管理為樣本，建立政策擴散機制，實現政府運行保障各業務領域的向外突破，從而促進整體的集中統一。

新時期公物倉建設與發展的優化路徑

從降低行政成本和提升政府效能的視角下思考政府公物倉的優化路徑，不僅僅需要關注政府公物倉本身的升級，更要注重發揮其對推進政府運行保障集中統一的整體作用，實現在推進集中統一中優化公物倉、在優化公物倉中推進集中統一管理的雙向驅動。

樹立政府內部集中統一的價值理念。單個部門作為構成政府組織系統的子要素，不僅要關注自身利益需求的滿足，更要從整體視角實現整體利益與部門利益的有機統合。價值理念的塑造需要長期潛移默化的影響，這一過程既需要體制機制變革由外向內，拉動行政人員被動適應集中統一的政策環境，又離不開集中統一效能釋放，激發行政人員由內而外的主動回應。

從頂層設計和相關立法上予以突破。公物倉地方政策文件陸續出臺，但仍欠缺中央層面的指導意見或具體安排。應充分考量政府公物倉建設中相關機構的利益訴求，在制度創設階段消除具體執行過程中責任不明、權責不清的問題，是政府運行保障法治化的題中之義，亦是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要一環。

探索定位清晰且縱向統一的管理體制。政府公物倉的管理主體是需要成立專門的機構，還是采取“一個機構，兩塊牌子”的方式？歸屬財政部門還是機關事務管理部門？其機構性質、規模、職能又該如何劃定？不同層級的管理主體是否歸于統一和對應？堅持“有所堅持、有所放棄”的調試原則，逐漸探索定位清晰且縱向統一的管理體制，使其適合我國國情特點和整體的行政體制。

規范資產進倉到出倉的管理機制。政府公物倉的日常運行細微繁雜，各種事項之間相互連接相互影響，不斷理順各環節之間的要素關系，建立規范化、標準化的管理機制，是公物倉未來發展的著重突破點。涉及數量眾多、價格高昂的國有資產，在日常管理中規避國有資產流失的風險，建立完善且有力的約束機制，亦是必須要考慮的現實問題。

鼓勵各級政府的政策自主創新行為。鼓勵政策創新的關鍵在于如何營造有激勵性的政策創新基本環境，推動各級政府成為政策創新源泉的主要生產者；如何實現某一主體政策創新行為的有效政策擴散，并在擴散中不斷補充與完善；如何保證創新性政策的長久延續，避免其轉變成為一種“運動式”的治理行為。這不單是優化政府公物倉的問題，也是政府運行保障集中統一管理乃至提升政府整體治理效能的關鍵所在。

實現技術要素的深度嵌入。數字時代“互聯網+”為政府運行保障提供了一種整體性治理的數字化碎片彌合思路。應統籌規劃政府公物倉管理系統、資產信息共享平臺和虛擬政府公物倉等基礎設施建設，逐漸清理和連結孤立的技術系統與平臺，強化新技術新業態新模式對資產流轉環節的改造，積極釋放技術邏輯在政府運行保障集中統一管理中的巨大潛力和驅動效能。

作者：王佃利 王文婷（山東大學政治學與公共管理學院教授、博士生導師，山東大學機關事務管理研究中心主任；山東大學政治學與公共管理學院碩士研究生)