全國人大會常委員會預算工作委員會、全國人大財政經濟委員會關于行政事業性國有資產管理情況的監督調研報告
發布日期：2024-11-12 瀏覽：245
全國人民代表大會常務委員會：
按照《十四屆全國人大常委會關于國有資產管理情況監督工作的五年規劃（2023—2027）》和《全國人大常委會2024年度監督工作計劃》安排，本次常委會會議聽取審議國務院關于行政事業性國有資產管理情況的專項報告。這是自2019年首次聽取審議以來，全國人大常委會第二次聽取審議該領域的專項報告。為做好監督調研等工作，全國人大常委會預算工委、全國人大財經委組成專題調研組，于3月召開專題座談會，聽取財政部、教育部、科技部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、文化和旅游部、國家衛生健康委、國家機關事務管理局、審計署等國務院部門和機構介紹相關情況；與財政部、教育部、文化和旅游部、國家衛生健康委、北京大學第一醫院等部門單位進行座談調研；赴江蘇、內蒙古、新疆、湖南等地開展實地調研；委托浙江、青海兩省開展重點調研，并書面征集了部分全國人大代表的意見建議。在此基礎上形成了調研報告。全國人大財經委副主任委員史耀斌、安立佳，財經委委員劉修文、侯永志，常委會預算工委主任許宏才，常委會預算工委副主任朱明春、夏光、何成軍，以及9位相關領域的全國人大代表等參加了相關座談或調研?，F將主要情況報告如下。
一、基本情況
截至2023年末，全國行政事業性國有資產總額達到64.2萬億元，同比增長7.4%；負債總額12.8萬億元，同比增長3.2%；凈資產總額51.4萬億元，同比增長8.4%。行政單位國有資產總額為23.3萬億元，同比增長7.9%；事業單位國有資產總額達到40.9萬億元，同比增長7.1%。中央行政事業性國有資產總額為6.9萬億元，同比增長6.2%，占全國總資產的10.7%；地方行政事業性國有資產總額為57.3萬億元，同比增長7.5%，占全國總資產的89.3%
2019—2023年，全國行政事業性國有資產總額、凈資產均大幅增長。資產總額從37.7萬億元增長至64.2萬億元，增長70.3%；負債總額從10.7萬億元增長至12.8萬億元，增長19.6%；凈資產從27.0萬億元增長至51.4萬億元，增長90.4%。需要說明的是，行政事業性國有資產增幅較高，主要是近年來財政部等國務院有關部門按照全國人大常委會審議意見要求，加快推進公路等公共基礎設施等資產入賬，擴大了資產報告統計范圍。
二、管理情況
行政事業性國有資產實行國家所有、政府分級監管、各部門及其所屬單位直接支配的管理體制，各級財政部門負責綜合管理、主管部門負責監督管理、行政事業單位負責具體管理的鏈條。中央層面，國務院機關事務管理和有關機關事務管理部門會同有關部門依法依規履行相關中央行政事業單位國有資產管理職責，制定具體制度和辦法并組織實施，接受國務院財政部門的指導和監督檢查。
2019年全國人大常委會首次聽取審議行政事業性國有資產管理情況專項報告以來，國務院及其有關部門圍繞全國人大常委會提出的夯實管理基礎、優化資產配置、提高使用效益、完善管理體制機制等審議意見，持續建章立制，強化部門協同，加強管理工作，行政事業性國有資產管理取得積極進展，有效保障單位履職和事業發展。
（一）著力加強資產管理制度建設
國務院及有關部門不斷健全行政事業性國有資產管理制度體系，強化頂層設計，進一步提升法律層級，將行政事業性國有資產納入法治軌道加強管理監督。2021年，國務院出臺《行政事業性國有資產管理條例》（以下簡稱《條例》），財政部和有關機關事務管理部門遵循《條例》確定的管理原則和要求，制定完善資產配置、使用、處置等一系列制度辦法，加強資產全生命周期管理制度建設。出臺黨政機關執法執勤用車管理辦法等覆蓋公務用車、辦公用房等重點資產的管理制度，加強交通、水利、市政等公共基礎設施和文物等資產管理制度建設，探索建立行政事業單位數據資產管理辦法。湖北、四川、河北、江蘇、青海、湖南等地方也根據《條例》，結合本地實際出臺或修訂省級行政事業性國有資產管理法律文件，完善資產全生命周期管理制度體系。
（二）不斷夯實資產管理基礎
一是推動加強產權管理。財政部督促地方落實《條例》規定，加強行政事業性國有資產權屬登記工作，通過牽頭建立聯席會議制度等方式解決房屋權屬歷史遺留問題。新疆于每年年末進行產權登記年檢。湖南組織省級機關開展起底式清查和權證辦理“兩大攻堅戰”。專項治理以來，完成權屬統一登記資產371宗、151.1萬平方米。二是推動重點資產登記入賬。財政部推動完善會計核算辦法和實施細則，加快摸清資產實物量和價值量，持續推動交通、水利、市政等公共基礎設施登記入賬工作。三是推動在建工程轉固入賬。2021年起，財政部針對重點部門和地區，開展已使用在建工程轉固專項整治。四是提升資產管理信息化水平。財政部通過預算管理一體化系統將資產管理嵌入預算編制、執行、決算和報告等各業務環節，構建全鏈條閉環管理系統。健全資產信息卡標準化管理體系，促進資產管理流程清晰、責任可查、有據可依。
（三）持續提高資產管理水平
一是加強資產配置標準體系建設。財政部堅持通用資產和專用資產配置標準雙向發力，在制定通用辦公設備家具、辦公通用軟件資產配置標準的基礎上，聯合有關行業主管部門出臺氣象觀測站、地震檢測臺站儀器設備和水文技術裝備等專用資產配置標準。二是強化預算約束。財政部在新增資產配置預算環節，堅持“先調劑、后租用、再購置”的原則，嚴格以存量控制增量。優化房屋購置新增資產配置預算編報機制，加強公務用車編制管理和總量控制。三是規范資產處置。國管局明確中央行政事業性國有資產處置事項全部納入信息平臺管理并對外公開，強化市場化方式提升處置收益和環?；厥胀苿淤Y源循環利用。2023年中央行政事業單位國有資產處置平臺進場交易資產成交34.05億元，環?；厥召Y產62.37萬件。四是強化資產管理績效考核。財政部將資產管理納入中央部門預算管理、地方財政管理績效考核范圍，發揮績效約束激勵作用，引導樹立績效理念。國管局運用管理效果、管理規范、基礎工作等3個一級指標、34個考核點對中央行政事業單位資產管理開展績效評價。新疆研究起草包括60項指標的績效評價辦法，采取信息化手段自動計分形成評價結果，推動壓實部門單位主體責任。
（四）逐步提升資產使用效益
一是建立健全資產盤活長效機制。財政部制定了資產盤活的指導意見，推動各部門通過加強調劑共享、實施公物倉管理、探索集中運營管理等多種方式盤活利用。各地組織排摸資產底數，健全盤活工作機制，分類施策制定盤活方案。江蘇、浙江兩地建立錯時開放機制，推動停車場、閱覽室、運動場館、會議室等文化、體育、便民場地設施向社會開放。湖南聚焦“6+5+2”資源資產資金①，用好“用、售、租、融”四種方法，努力將沉睡的“三資”變為增收的“活水”，累計實現盤活總收益超2000億元。二是不斷提升教育、醫療衛生、文化等資產可及性。13個類別的國家醫學中心和25個國家區域醫療中心建設項目落地實施。三是支持科技成果轉化?？萍疾?、財政部等9部門推進職務科技成果賦權改革，探索職務科技成果單列管理模式，支持全國高校院所五年轉化科技成果的總合同金額、總合同項數分別達7755億元、267萬項。浙江以“安心屋”應用為載體，持續構建完善“安心屋+”生態服務體系，搭建規范的“內控管理—轉化審批—公開交易”成果轉化全流程電子化通道，實現成果轉化全鏈條管理。
三、存在問題
五年來，行政事業性國有資產管理得到顯著加強和改進，資產“家底”更加厚實，資產使用效益明顯提升，為保障行政事業單位高效履職和促進教育、衛生等社會事業發展提供了有力保障。同時也要看到，行政事業性國有資產仍然存在賬務處理不夠規范、入賬不夠及時、底數不夠清晰，違規出租出借或處置，資產閑置、低效運轉、流失等問題。造成上述現象的主要原因是資產管理的科學性、系統性、規范性、有效性還不夠強，具體有以下幾方面問題：
（一）資產分類管理有待完善
行政事業性國有資產范圍較廣、內容龐雜，既可以按支配主體性質分為行政單位資產和事業單位資產，也可以按照功能目標分為保障機關運轉的行政性資產和為社會公眾提供教育、衛生等公共服務的社會事業性資產，還可以按資產功能和可調劑性分為通用資產和專用資產。不同類別資產的管理目標和管理機制都有差別，需要進一步科學分類、精準施策。從調研情況看，資產管理與精細化、科學化的要求相比還有差距，成本效益理念尚未完全落實。
一是行政性資產和社會事業性資產分類管理不到位。調研發現，對社會事業性資產與黨政機關的行政性資產，存在著“用一把尺子”、按統一標準管理的問題。比如，用于黨政機關的計算機、打印機等資產，與用于學校、醫院以及科研工作的同類資產在使用范圍和頻率方面遵循統一的管理要求。教育、衛生、科技等各類社會事業性資產也需要根據不同的服務和保障功能，制定不同的資產管理標準和辦法。但目前不同類別資產的配置周期、標準、處置等的分類管理還不夠細化，科學合理性有待進一步提高。
二是社會事業領域的專用資產分類管理亟待強化。各領域專用資產的配置、使用、處置等標準和管理規范建設進展較慢，管理水平有待提高。一些專用資產參照通用資產等標準管理，難以適應工作需要。有地方反映，公路養護生產車輛和機械設備尚未建立全面、科學的資產配置標準體系，實踐中存在按一般公務用車的編制和價格標準管理的情況。對國家實驗室等新型研發主體的資產、進口科研儀器設備等資產缺乏針對性政策，資產采購論證審批手續多、流程時間長，容易影響科學研究進程。信息化建設領域因專業性較強、缺乏規范，資產閑置不同程度存在。2023年度審計抽查的224個政務信息系統中，有85個因功能缺陷等未達預期，涉及投資27.92億元。
三是數據資產等新型資產管理還不夠規范。行政事業單位在依法履職、提供公共服務的過程中積累了大量數據，隨著數字化快速發展，逐漸成為具有相當價值的數據資產。財政部門積極推動數據資產核算入表，但數據資產的產權、使用、交易等配套制度建設還不到位，核算入表的相關具體路徑和細則不夠明確。有地方反映，數據資產產權界定和數據價值挖掘工作尚有短板，法律和財務風險需要防范。
（二）資產管理體制有待進一步理順
現行財政部門、機關事務管理部門、行業主管部門的管理鏈條和職責劃分不夠清晰，各主體越位、缺位現象并存，增加管理成本，影響管理效率。
一是財政部門和機關事務管理部門資產管理職責劃分不夠清晰?！稐l例》和“三定”方案對國務院財政部門與機關事務管理部門的職責分別作了規定。調研發現，不同層級財政部門與機關事務管理部門的職責分工、管理范圍各不相同，有的存在交叉重疊。有些地方財政部門、機關事務管理部門兩個資產管理系統和兩套資產報表要求并行，給管理對象帶來較多的重復工作和負擔。
二是行業統籌發展與國有資產管理銜接不夠。有些中央部門反映，仍然難以全面掌握地方相關國有資產配置狀況和管理情況，不利于對全行業資產進行整體統籌規劃、優化布局、標準化建設，不利于統籌規劃事業發展和科學配置國有資產。
（三）資產底數有待進一步摸清
行政事業性國有資產仍然存在資產登記、核算不完整，賬務處理不規范，賬實、賬卡、賬賬不符，存在賬外資產等現象。2023年度審計的中央部門中，17個部門存在少記漏記資產問題，涉及13.46萬平方米房產、151.54畝土地和31.88億元設備物資或無形資產。
一是歷史遺留問題影響摸清底數。調研發現，部分單位房屋、土地因年代久遠，相關資料遺失或不齊全，或屬臨時建筑等未辦理產權，還有的因歷史糾紛等導致產權不清，很難通過常規程序補辦權證。有地方反映，省本級行政和參公事業單位約80%的房產未辦理權屬登記。隨著時間推移，相關當事人離崗退休，資產權屬更加難以理清。還有些單位因歷史原因，存在往來款長期掛賬處理難、事業單位出資“僵尸企業”注銷難、固定資產賬實不符處置難等問題，給做實資產底數造成很大障礙。
二是公共基礎設施資產入賬仍有困難。調研發現，公共基礎設施的投資主體多元，項目面廣量大、情況復雜。有的年代久遠，基礎信息不完善，有的采取統一打包招標和建設的方式，記賬主體、初始構建成本、折舊年限等都難以確定，盡管相關入賬制度已初步建立，但核算細則、財務準則等仍有待進一步細化。一些地方被動入賬，資產入賬后的應用路徑不明晰，未能有效發揮管理作用。
三是資產管理的組織保障機制落實不到位。調研發現，一些地方和部門單位的國有資產管理意識不強、重視程度不高，仍然存在“重資金、輕資產”、“重采購、輕管理”的現象，對預算安排、政府采購等可能形成的資產全過程監管不足。很多基層單位未設立專門的資產管理部門或配備獨立的資產管理崗位，資產管理人員多為兼職和臨聘，人員專業素質良莠不齊，未按規定定期盤點清查、履行處置審批程序、實施在建工程轉固等，造成資產底數難以徹底摸清、相關數據不能及時更新。
（四）資產管理效益有待進一步提升
有些行政事業單位資產低效無效、閑置浪費現象長期存在，管理效益不高，未嚴格落實“過緊日子”要求。2023年度審計發現，8個中央部門的19.46萬平方米房產、874.14畝土地、405輛公務用車、1.04億元辦公家具及儀器設備等資產使用效率低下或閑置，最長的達21年。
一是資產盤活激勵約束機制有待加強。相關部門大力推進建設公物倉或共享共用平臺，但總體上盤活資產的種類和數量仍然偏少，主要原因是對提供閑置資產行為缺乏足夠的激勵措施，對不提供閑置資產的也缺乏懲罰機制。按照收支兩條線、出租出借收入上繳國庫的規定，盤活資產沒有收益，盤活資產的積極性不高。資產管理績效考核和評價尚不完善，對一些直接支配資產的部門、單位閑置資產缺乏有效的約束和處罰措施，對違規行為往往責令改正了事，追究責任不夠。
二是資產配置機制不夠合理。有些地方對資產配置的科學性考慮不夠，存在盲目購置、重復購置問題。有的資產購置后一年僅使用幾次，甚至購置即閑置。有些地方配置資產時對后期維護投入考慮不足，一些公共基礎設施剛剛投入使用就缺少運行維護資金保障，難以有效提供預期的公共服務。調研發現，一些圖書館、活動室等公共設施長期閑置，有的甚至出現自然損毀的現象。
三是資產統籌調配機制不夠健全。實踐中，資產跨級次跨部門跨地區的統籌調配難度依然較大。調研中有地方反映，部分省級單位更新淘汰的儀器設備能夠滿足基層使用的條件，因缺少明確的機制而未能調劑利用。有的地方鄉鎮幼兒園、小學校舍閑置與鄉村老人集中養老、日間照料場所不足問題同時存在，跨部門調配仍有困難。
四是資產處置更新機制有待完善。調研中有地方反映，現行規定嚴格控制新建樓堂館所，但“新建”標準不夠明晰。一些辦公用房、業務用房因建設年代久遠、結構老化已不適合繼續使用，加固維修改造成本高于翻建和重建，反而造成資金浪費。有的地方公務用車長期未更新，節約了購置支出，但維護成本和能耗較高，增加了養護等隱性支出。還有全國人大代表反映，醫院所需X光機、手術刀等醫療設備器械更新不及時，影響醫療服務的水平。
四、相關建議
行政事業性國有資產是黨和國家事業發展的重要物質基礎和重要保障，關系到國家治理效能和人民群眾的切身利益。在財政收支矛盾加劇的背景下，管好用好行政事業性國有資產，為全面建設社會主義現代化國家提供有力有效支撐，既是現實迫切需要，也具有重大長遠意義。必須全面貫徹落實黨的二十大和二十屆三中全會有關決策部署和改革要求，堅持問題導向、目標導向，進一步細化分類管理、理順管理體制、健全管理制度、提升使用效益，加強資產管理的信息化建設工作，以資產的高質量管理更好服務保障政府履職和社會事業發展，提升公共服務的均衡性和可及性，增強群眾的滿意度和獲得感。
（一）進一步細化分類管理
根據資產性質、功能定位和應用場景的不同，明確行政性國有資產和社會事業性國有資產的分類標準，并細化社會事業性國有資產類別，分類開展更加科學的資產管理和績效評價。對計算機等通用資產，優化其在行政單位和高校、科研院所等事業單位等不同應用場景下的資產類別歸屬，研究解決管理“一刀切”問題；對科研儀器、科技成果等具有特殊功能定位的社會事業性國有資產，探索建立新的資產配置審批流程，建立職務科技成果資產單列管理制度，進一步激發創新活力。對數據資產等新型資產，以市場需求為導向，平衡好數據安全保護與開放共享之間的關系，穩慎推動數據資產產權界定、評估、入賬等工作。
（二）進一步理順管理體制
有關方面應梳理研究黨中央有關決策部署的要求和精神，遵循規范統一、權責對等的原則，進一步厘清財政部門綜合管理與機關事務管理部門具體管理的職責邊界，以及各行業主管部門具體管理職責，健全完善統籌協調、有機銜接的分工協作機制，實現職責清晰、權責統一、政策一致，形成各領域、各層面、各部門協同提高資產管理效率的局面。
（三）進一步健全管理制度
加強對產權登記問題的梳理分析，研究探索容缺辦理、證繳分離、使用權證等政策創新，加快完善資產登記環節的管理制度，并根據問題成因，進一步完善資產配置、使用、出租出借及處置、收益管理等全生命周期的配套制度，健全完善長效機制，杜絕失管、失控。加快推進公共基礎設施等重點資產管理制度建設，進一步細化各類公共基礎設施核算細則和財務準則，強化指導性和可操作性，完善覆蓋配置、使用、處置等各環節的各類公共基礎設施管理辦法，強化資產收益與維護更新支出管理。抓緊建立健全各領域、各行業、各部門專用資產的配置、使用、處置等標準，在充分開展績效分析的基礎上建立標準動態調整機制，加強資產配置可行性論證，進一步發揮資產配置標準的約束作用。
（四）進一步提升使用效益
健全鼓勵資產盤活使用、共享共用的激勵約束機制。加強資產配置預算與存量資產閑置率、盤活使用率的銜接，加大對資產閑置特別是盲目購置、重復購置帶來資產閑置的問責力度，充分調動各單位資產管理使用的自覺性和主動性。充分發揮考核評價的“指揮棒”作用，健全管理評價指標體系并真正運用起來，進一步形成“占有必使用、使用必問效、無效必問責”的科學管理體系。按照“經濟性、效率性、實用性”原則，進一步健全中央統籌地方、政府統籌本級的跨層級、跨地區、跨部門的資產調配機制，從全國層面整合待盤活資產信息，強化供需信息對接，打通層級間、部門間、地區間資產盤活通道，實現資產物盡其用。貫徹成本—效益理念完善相關制度，督促對已經出現的閑置、低效資產應當及時開展處置和更新工作，防止造成更嚴重的閑置浪費。
（五）進一步提高資產管理信息化水平
根據實物管理與價值管理相統一的原則，加強資產管理信息系統的頂層設計、統籌銜接。加快預算管理一體化系統的推廣運用，做好一體化系統與部門單位系統之間的有效銜接，做到一次輸入、生成各類報表、滿足各方需求。推進預算管理一體化系統資產管理模塊與預算編制、預算執行、政府采購、會計核算等模塊的銜接，前移資產監管關口，對預算安排形成的資產開展全生命周期管理。加強對資產使用情況的監控，充分發揮資產作用，實現優質資產擴容和均衡布局，提升管理規范性，確保公共服務的真實供給和有效作用。強化系統的數據分析功能，支撐提高管理的科學化、精細化水平，提高國有資產管理情況報告的質量。探索運用人工智能、區塊鏈等先進技術提高行政事業性國有資產管理效率。
①推進金（礦產）、木（林業）、水（水利）、火（能源）、土（土地）、數（數據）等6類資源資產化，推進實物、債權、股權、特許經營、未來收益權等5類國有資產證券化，推進閑置資金、低效資金等2類國有資金杠桿化。